财政政策的作用刘尚希：防控公共风险成为财政政策的基本职能

根据中央经济工作会议的最新声明，财政政策不仅应该在经济领域，而且应该在社会领域发挥积极作用。

从更高的层面来说，财政政策实际上已经从需求管理和供应管理转向风险管理。这里的风险不是市场风险，而是公共风险。风险社会的基本特征是不确定性，财政政策应该在风险社会的背景下完成风险管理。

现代金融很全面，但归结为“人”。现实中的许多风险迫使我们转向以人为本。目前，中国正处于全面协调发展阶段，单靠GDP并不能解决所有问题。这就好比一个人，不仅要成长，还要增长阅历，增长见识，增长能力。不然他虽然大，但心智不健全，这样的人不正常。其实也正是因为缺乏统筹协调发展，未来的不确定性更多。

面对未来，我们的财政政策应该尽快摆脱需求管理的框架，否则将与现实背道而驰。财政政策的新理念应超越经济和社会领域，运用综合理念管理公共风险。只有降低公共风险，才能建立和提高发展的确定性，否则就可能停滞不前。

——中国金融四十论坛成员、中国财政科学院院长刘尚希

现代金融的基本职能应该转向风险管理

文本|刘尚希

刘尚希数据地图

中国的财政政策需要新的理念，

“新”在哪里？

首先，2019年中央经济工作会议对财政政策做出了新的表述，提出“大力提高质量和效率”，与2018年“加大力度，提高效率”的表述不同。

其次，2019年，特别强调确保重点领域的支出，特别是将“三包”放在更加重要的位置，减少一般支出。

可见，在经济下行、大幅减税减费的背景下，积极的财政政策发生了微妙的变化。这种变化不仅体现在表达上，也体现在内容和实施上。

理解财政政策的需求

超越纯粹的经济视角

我们过去对财政政策的理解主要是基于需求管理的分析框架，财政政策的作用主要是平抑经济波动，即所谓的反周期或反周期调整。

但是，根据中央经济工作会议的最新声明，财政政策不仅应该在经济领域发挥积极作用，而且应该在社会领域发挥积极作用。

因此，财政政策既是经济政策，也是社会政策，这已经成为一个新的基本特征。

要理解财政政策的新理念，我们需要从纯粹的经济角度跳出来。目前，中国的发展面临许多不确定性，不仅包括需求问题，还包括供应和结构问题。如果只是按照旧模式调整需求，财政政策的效果远远不够。赤字率，债务率问题的出现，是为了只用需求管理去理解和认识财政政策，导致一些不恰当的财政主张。

防范和控制公共风险已经成为财政政策的基本职能

从更高的层面来说，财政政策实际上已经从需求管理和供应管理转向风险管理。

这里的风险不是市场风险，而是公共风险。它涵盖了发展面临的所有风险，包括贫富差距扩大造成的经济不稳定、经济动能不足和社会不稳定的风险。

公共风险，包括经济领域、社会领域乃至环境领域的风险，是现代金融需要关注的基本问题。管理公共风险已成为现代金融的基本职能。

从社会背景来看，我们处于一个风险社会，这是人类社会发展的一个新时期。风险社会的概念是由一位德国社会学家提出的。他认为，人类社会已经从过去的农业社会和工业社会转变为今天的信息社会和风险社会。

风险社会的基本特征是不确定性。这种不确定性不是体现在某个领域、方面或环节，而是国家发展的不确定性，甚至是全球发展的不确定性。

这种不确定性已经无法用传统的知识和逻辑来理解和解释。我们原本基于牛顿力学的世界观需要更新。牛顿力学的世界观认为世界是确定的，线性发展的。但今天量子力学、数学等自然科学的发展已经证明，世界的本质是不确定的，我们原本看到的确定性其实并不存在，而是人类通过合作、协作、努力而构建的。

因此，我们需要重新定义发展，并在财政政策上有新的想法。如果世界的本质是不确定的，那么发展的意义就是为人类文明建立确定性。财政政策应在风险社会背景下完成风险管理。风险是分层次的，包括个人风险、市场风险和国家公共风险。如何防范和化解公共风险，降低发展的不确定性，需要合理的制度和政策，其中当然包括财政政策。

从公共财政到现代金融

关键是以人为本

系统通常从战略角度解决问题，而政策大多从短期角度处理问题。就政策而言，过去的金融模式叫公共财政，现在叫现代金融，内涵不同。

公共财政是在市场化改革的背景下提出的，旨在处理政府与市场的关系。在十八大之前的1998年至2012年这一特定历史时期，如果不正确处理政府与市场的关系，中国的市场经济体制将难以建立，因此当时特别强调财政的公共性。

十八届三中全会后，我们开始提出现代金融的概念，金融改革的目标是建立现代金融体系。在全面深化改革的背景下，现代金融不仅要处理好市场与政府的关系，还要处理好政府与社会、中央与地方的关系。现代金融是在整个社会治理体系和治理能力的框架下讨论金融问题和我们需要什么样的财政政策。

现代金融是全面的，但归结为“人”，即站在人的角度思考问题。政府与市场的关系指向“物”，追求的是创造财富的效率和如何实现更快的经济增长。现代金融指向“人”，因为现实中的很多风险迫使我们转向以人为本。

从物质上考虑，我们很容易片面追求GDP，带来一系列问题。为了转化动能，未来的经济发展更依赖于知识和技术，而知识和技术来自于人力资本的积累。只有通过人力资本的积累、人力资本质量的提高、人力资本的平等，才能真正促进高质量发展，解决我们目前面临的人口老龄化、工业化、城市化、人口流动、公共服务与人的脱节等诸多问题。

关于什么是高质量开发，有各种各样的定义。我们不妨反过来想一想:什么不是高质量的开发？至少有三种发展是我们明显不想要的:低技术发展、少数人富裕发展和环境不友好发展。要避免这三种非高质量的发展，还必须以“人”为中心，包括通过教育等有效途径培养符合国家发展需要的人才，提高人力资本积累。

以前我们在物质匮乏的情况下，发展是以物质为基础，把增长放在第一位，但是增长不等于发展。现代金融是以人为本的，这就要求财政政策关注人的基本权利和发展。这涉及到许多与社会制度密切相关的问题，但这些问题的解决却相对滞后。

比如一个人的身份是农村户口还是城市户口，编制内外，干部还是工人。身份的不平等会导致整个社会的不平等，人与人之间的身份差距不但没有缩小，反而在加大。然而，在现有的体制框架下，这些问题并没有得到解决。

目前，中国正处于全面协调发展阶段，单靠GDP并不能解决所有问题。这就好比一个人，不仅要成长，还要增长阅历，增长见识，增长能力。不然他虽然大，但心智不健全，这样的人不正常。其实也正是因为缺乏统筹协调发展，未来的不确定性更多。

面对未来，我们的财政政策应该尽快摆脱需求管理的框架，否则将与现实背道而驰。从需求管理转向供求管理是财政政策的改进，但仍然存在一些不足，因为供给方问题从根本上说是一个经济和改革问题。财政政策只有从需求管理转向风险管理，降低生产生活成本，降低公共风险水平，才能为发展注入更多的确定性，满足现代金融的基本功能。

综上所述，财政政策的新理念应该超越经济和社会领域，用一个综合的概念来管理公共风险。公共风险是未来发展必须解决的问题。只有降低公共风险，才能建立和提高发展的确定性，否则就可能停滞不前。

本文基于作者在2019年12月14日由北京大学中国公共财政研究中心主办的“北京大学2019中国公共财政论坛”上的发言