卧城 “卧城”的困境、转型与出路:日本多摩新城的案例研究

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卧城 “卧城”的困境、转型与出路:日本多摩新城的案例研究

发布时间:2021-01-15 20:37:44

介绍

中国学者将“沉睡的城市”定义为“除居住建筑外,没有生活服务设施的城镇,居民的生产工作和文化生活需要在别处解决”[1]。国外学者对“通勤城镇”的解读略有不同,认为“通勤城镇”具有以下特点:居民在此居住但在外地工作;除了面向居民的零售业,只有少数工商业活动[2]。一般来说,“沉睡的城市”可以理解为以提供住房为主,缺乏产业和就业的城市。在中国快速城市化的过程中,面对中心城市人口过剩带来的一系列问题,许多城市采取了建设新城的方法来疏散中心城市的人口。在中国的新城规划中,避免新城成为“沉睡的城市”似乎是一个公认的原则《沉睡的城市》解决了在中心城市工作的人的居住问题,但经常被批评为缺乏公共服务设施、职业与居住分离而导致的长期性、钟摆式的交通问题[3,4]。

在20世纪中期发达国家快速城市化的过程中,许多城市都经历了新城的实践。然而,这些实践和相关研究对“沉睡的城市”有不同的看法。起源于英国的新城规划理念明确禁止将新城建设成“沉睡的城市”。为了促进新城镇的建设,英国于1945年成立了纽顿[Reith]委员会,同时出版的一份术语参考提到“新城镇在工作和生活方面是独立和平衡的社区”现有研究表明,在交通进步和区域经济联系更加紧密的背景下,建设一个职业与居住均衡的新城越来越不现实,实现职业与居住均衡的目的也越来越模糊。那么,我们应该如何看待新市镇规划中的就业和住房平衡呢?有没有可能直接规划建设一个沉睡的城市?现有的关于睡眠城市及其职业-居住平衡的研究主要是基于睡眠城市发展和成长阶段的情况,而缺乏对睡眠城市在较长时间跨度内生命周期的研究。本文以日本大都市区的沉睡城市为研究对象,结合东京大都市区的塔玛新城案例,通过对沉睡城市发展生命周期的考察,以期回答新城规划中关于沉睡城市建设的问题。本文重点研究日本大都市区沉睡城市发展壮大后的阶段,即日本90年代初泡沫经济破灭后,沉睡城市在社会经济快速变化中的转型与应对。在研究方法上,本文主要采用文献分析法。案例选择主要基于以下两点考虑:(1)新城运动起源于19世纪末霍华德的乡村城市思想,直到1945年二战结束才在世界范围内蓬勃发展。新城建设的历史并不长,但日本堪称睡眠城市建设的鼻祖,因为其最早的睡眠城市建于20世纪60、70年代,经历了50多年的历史,有足够的时间跨度,符合本文从长远角度研究睡眠城市的需要。(2)东京都市圈的Tama新城是日本早期建设的三大新城之一,具有一定的代表性。。这个定义假设“如果新城有足够多且多样化的工作岗位,新城的居民就不会选择去其他地方工作”,认为“新城应该提供足够的设施和工作岗位,满足居民的日常需求”1日本大都市区郊区沉睡城市的诞生及其在20世纪90年代前的发展。英国的新城建设主要由新城开发公司主导,新城开发公司以密切协调人口流入和就业流入为基本政策,使得英国的新城在这种强有力的政策干预下实现了高度的自给自足20世纪60年代和70年代,日本处于经济快速发展和城市化时期。日本的城市化以太平洋沿岸的三大都市圈为主:东京都市圈、大阪都市圈、名古屋都市圈。全国各地的人口不断涌入这三个大都市区,使得大都市区的中心区域非常拥挤,住房短缺问题越来越严重。为了解决在中心地区工作的人的住房问题,大都市郊区兴起了一场大规模的新城建设运动。新城建设主要有两种类型,一种是地方政府或公社、公团②等公共部门,另一种是铁路公司、房地产公司等私人部门。虽然由公共部门领导的新城镇数量很少,但规模比由私营部门领导的新城镇大得多  。为了解决大规模住宅开发中的土地征用问题,中央政府于1963年颁布了《新住宅城街道开发法》,规定以建造公房和配套公共服务设施为目的,可以进行强制性综合征地。。

与英国早期的新城不同,在后来世界各地新城的实践中,很多新城并不是为了自给自足而规划的,更像是“宿舍村”李倩新城位于大阪都市区,是日本自1962年以来第一个沉睡的城市。后来建成了很多新城,比如位于名古屋都市区的高藏寺新城(1968年至今),位于东京都市区的塔玛新城(1971年至今)。李倩新城、高藏寺新城和塔玛新城(图1)统称为日本早期新城建设的三大新城。都是事业单位领导,规模巨大,其中最大的塔玛新城规划人口约34万(表1)。在日本经济高速发展时期,这些大都市区郊区的沉睡城市支撑了中心地区的就业和人口集中,为日本经济的持续增长做出了贡献。。一些学者已经开始质疑英国的这一新的城镇规划标准。克雷斯韦尔和托马斯认为“新城镇应该自给自足”的规划标准是汽车在英国没有普及时的想法。20世纪60年代后,汽车的全面普及大大增加了居民的流动性,新城自给自足的概念变得模糊。我们仍然应该为新市镇提供足够的设施,但这已不能帮助新市镇达到自给自足,所以有些人。罗宾逊认为,建设一个生活和工作自给自足的新城市是非常困难的,甚至是不可能的。相反,通勤可以带来一些好处,比如更好的产业稳定性,更多的就业机会,更高的生活水平。通勤应该被认为是获得这些好处必须付出的代价。罗宾逊进一步解释说,新城应该在区域背景下考虑,新城通常是区域增长的中心。以通勤到其腹地为主,其次是通勤到城市中心区。新城的职业与居住的平衡应该在地域语境中实现,而不是在一个孤立的新城图1日本早期新城建成的三个新城的地理位置。通勤可行的程度与交通的发展程度密切相关。瑟韦罗视察了斯德哥尔摩的新城镇,这些新城镇使用轨道交通进出口大量劳动力,而新城镇的交通主要是通过步行和自行车完成的。通过与中心区和周边地区的经济联系、方便行人的设计和卓越的轨道交通服务,他们实现了公共交通的高利用率。塞韦罗称赞斯德哥尔摩的新城市不如英国的新城市自给自足,但它们很少使用汽车运输,而且更环保。因此,新城的自给自足不再是减少汽车流量,实现可持续发展的必要条件[8];Severo还对比了美国、英国、巴黎和斯德哥尔摩的新城镇,发现工作和居住的邻近性对居民通勤方式的选择影响不大,不能保证减少汽车通勤,而控制汽车通勤需求的相关政策,如改善公共交通服务、提高停车费和交通税,可能有用得多。

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表1日本早期新城建设的三个新城

第一次石油危机发生在1973年,世界油价飙升,对以进口石油为主要能源供应的日本影响很大。第一次石油危机结束了日本近20年的快速经济增长。之后日本经济进入平稳缓慢增长阶段,迁入三大都市圈的人数也迅速下降。进入20世纪80年代后,由于多年的住房建设和人口增长放缓,大都市区的住房短缺问题已经基本解决,人们的住房需求已经从追求数量转向追求质量。由于大都市中心区对住房质量的要求越来越高,地价不断上涨,仍有人从中心区向郊区睡眠城市迁移,促进了经济增长缓慢时期睡眠城市的人口增长。但与此同时,第一批家庭的子女逐渐进入成年,搬出新城,一定程度上造成了新城人口的流失,在入住时间较早的新城更为明显。到20世纪80年代中后期,向大都市地区的迁移已经停滞了许多年,区域住房市场正趋于饱和。但由于经济快速发展时期计划睡眠城市的人口预测较高,这些睡眠城市远未达到计划人口,但已经面临人口增长缓慢的困境(图2)。在这种背景下,针对大量空房屋和长期闲置土地的问题,1986年中央政府修订了《新建居住城市街道开发法》,承认按照该法的土地购买模式建设的睡眠城市可以发展与生活服务无关的产业,试图增加就业机会,丰富睡眠城市的城市功能,以吸引更多的人。这次修法,成了把大都市郊区沉睡的城市改造成职业与居住均衡的新城市的契机。

图2日本三个新城市的人口变化

2《沉睡的城市》转型期的社会经济背景

从80年代末到90年代初,沃城开始转型,日本出现了泡沫经济。泡沫经济破灭后,日本进入长期萧条阶段,GDP增长基本停滞,失业率上升,居民实际收入下降。社会经济环境的快速变化对沃城的发展影响很大。本节将从两个方面分析这些影响:住房政策和城市更新政策。

2.1住房政策的影响:大都市地区住房市场的热点已经从郊区转移到中心地区

一个以住房供应为支柱“产业”的沉睡城市,必然容易受到国家住房政策和区域住房市场的影响。20世纪90年代初泡沫经济破灭后,日本房地产市场发生了巨大变化。泡沫经济破灭前,大都市区中心区地价持续上涨,住宅开发主要集中在郊区。泡沫经济破灭后,中心区地价下降,大量封闭的公司增加了中心区的土地供应,使得中心区住宅的开发成为可能。与此同时,为了刺激经济复苏,政府开展了“全心全意生活”运动,鼓励私营开发机构在中心地区进行住房开发,并通过一系列措施鼓励居民在中心地区购买新房。首先,在建筑法规方面放宽了对建筑高度和容积率的限制,使得在城市圈中心区域发展容积率高的高层和超高层住宅在法律上可行。比如1995年修订了《大城市改善住房和居住用地供应特别法》,增加了关于改善城市中心区居住功能的内容;1996年,针对城市中心区的住宅开发,放宽了基于道路宽度的容积率限制;1998年,指定了一个高层住宅推广区。二是鼓励居民在中心区购买新房,而不是郊区房或二手房。比如推广“贴近职业、贴近居住”、“住在市中心”的生活理念;在税收方面给予购买新房更多优惠;增加国家住房财政国库提供的住房贷款数量,对购买新房给予更多优惠。买新房贷款还款期限35年,买旧房贷款还款期限只有25年,买25年以上的旧房不批准贷款[17]。20世纪90年代以来,在中央政府利用住房政策促进经济复苏的战略下,大都市中心区兴起了一场大规模的高层住宅建设运动。以东京都中心区为例,从1985年到1993年,平均每年完成2万套公寓出售,但1994年后,新住房供应数量开始急剧增加,1997年后达到每年4万多套,2003年达到峰值7.5万套(图3)。

图3每年东京大都市中心区待售的公寓竣工数量

然而,到了20世纪90年代,日本的住房市场已经饱和。二战后,日本经历了短暂的“婴儿潮”出生率高峰。然后,由于离异、未婚、已婚、无子女人口比例不断增加,出生率普遍呈现下降趋势,直接导致人口增长缓慢,人口老龄化。三大都市地区,1973年经济高速增长后,移民数量急剧减少,然后人口增长越来越慢(图4),老年人口比例上升。从1990年到2010年,老龄化率(65岁以上人口占总人口的比例)增加了约一倍,达到21.4%[20]。缓慢的人口增长使得对新住房的需求非常有限。90年代以后,三大都市圈的住宅市场已经饱和。以东京都市圈为例,1998年其住房空入住率达到10.9%[21]。

图4日本三大都市圈及人口变化

在大都市地区人口增长缓慢和住房市场饱和的情况下,中央政府将住房政策视为一项经济政策,目的是将住房发展作为在经济衰退状态下刺激经济发展的手段之一[17]。政府鼓励私人开发商在城市圈中心区域进行大规模的新房开发,并鼓励人们购买这些新房。区域房市的热点已经从郊区转移到中心区,郊区“沉睡之城”的老房子更难找到新的居住者。

2.2城市更新政策的影响:大都市中心集中,郊区衰落

进入21世纪后,日本经济仍然没有复苏的迹象。在全球化时代,日本经济地位的下降,让中央政府对东京的全球城市地位和日本的国际形象产生担忧。中央政府选择将其有限的资源和财力集中在都市区的中心区域,特别是三大都市区之首的东京都市区,并推动了一场城市中心区域的再开发运动,鼓励私人开发机构通过政策进行城市再开发,试图刺激经济发展,“提高城市的魅力和国际竞争力”[22]。2002年,日本国土交通省成立了“城市复兴总部”(即“城市复兴中心”),旨在增强城市的魅力和国际竞争力,基本政策是以民间力量为重点。目前,城市更新指挥部在全国共划定了11 644 hm2的“城市更新应急整治区”和“城市更新专项整治区”,其中大部分位于大都市圈和部分中心城市的中心区域。以东京都市区为例,其中心区(即东京23个区)的划定面积为2 760 hm2,占全国总量的近25%,其中约70%位于东京的三个核心区——千代田区、中心区、港区及其邻近的江东区。政府鼓励私人机构投资市区重建,方法是采取免税措施,并放宽对楼面面积比例、建筑密度、建筑高度和日照要求的限制。东京中心区已建成大型商业、办公综合体设施,密度最大的区内奥特町-丸之内-玉乐町的容积率甚至达到13。

在大都市地区经济和人口增长停滞的背景下,人口和资本进一步向中心地区集中,加速了郊区的衰落。而东京都没有统一的规划管理机构。在这样的情况下,郊区地方政府进入了对人口和资源的争夺,60、70年代发展起来的大都市区郊区沉睡的城市陷入了更加严重的衰退——居民老龄化、住房空入住率上升、商业设施逐渐关闭、废弃学校增多等等。在经济衰退的过程中,居民生活越来越不方便,房价和地价都在下降。在缺乏外部资金支持的情况下,沃城未来面临持续下滑。

3沉睡城市的转型与困境——以塔玛新城为例

在住房政策和城市更新政策的影响下,大都市区郊区的沉睡城市受到了很大的影响。同时,发展到一定阶段的沉睡城市也遇到了一些内部问题,这些沉睡城市选择了向职业与居住平衡转型的发展策略。下面将以东京都市圈的Tama新城为例,分析其遇到的问题,采取的措施以及取得的效果。

3.1塔玛新城

塔玛新城位于东京都市区中心区以西25~35公里的塔玛地区,面积约30 km2,横跨东京下辖的四个行政城市——稻城市、塔玛市、八重市、町市,规划人口34.2万。塔玛新城是第一个按照《新建居住城市街道发展法》规定的综合征地模式建设的新城。其规划于1965年完成,1971年迎来第一批居民。Tama新城由东京都政府和日本住房公司牵头,日本住房公司是中央政府的独家住房开发机构。所以,Tama新城的诞生和发展,实际上体现了中央政府和东京都政府的意愿,即快速提供大量住房,解决东京都中心区的职工住房问题,支撑经济快速增长。交通方面,Tama新城通过轨道交通与东京都中心区相连,在新城中心站通过轨道交通到达东京都副中心之一新宿约40分钟(图5)。Tama新城最初是作为东京大都市地区的沉睡城市规划建设的,只有住宅和生活服务相关产业。在新城入住的第二年,即1972年,对第五、六居住区的5 300户居民进行的调查显示,40.5%~55.9%的居民通勤流向东京都中心区,30%~45%流向新城所在城市及其周边城市,只有2.5% ~ 3.2%流向新城内部[23]。90年代以前,塔玛新城发展辉煌,新城开于1971年。到1975年,居民人数已达30,239人。住房开发和居民入住率继续快速增长。从1975年到1990年,平均每年有近8000人入住[24];1990年,塔玛新城人口达到15万左右。

图5东京都区塔玛新城的位置

3.2泡沫经济后的住房发展

90年代以来,塔玛新城人口增长变得非常缓慢。2010年新城开放约40年,人口达到21.6万,约占规划人口的63.2%。在人口增长缓慢的同时,旧住宅区人口开始减少,居民正在迅速进入老龄化阶段。居民年龄结构的变化,使得旧的住宅和居住环境不再适合他们的居住需求。比如70年代设计建造的住宅和居住环境没有充分考虑老年人对无障碍设计的需求;儿童数量的减少导致越来越多的中小学被遗弃,而老年人数量的增加增加了对护理中心和老年人活动中心等公共设施的需求。由于生活不便,老年人陆续搬走,旧住宅区的人口开始减少。小区内的商铺因生意不足纷纷倒闭,只留下车站附近的大型商业中心,使得住在远离车站的居民日常购物非常不方便,尤其是行动不便的老人。在这个恶性循环中,越来越多的人搬走了。以第五、六居住区(游览永善区)为例,1995年至2005年,该居住区人口由30 061人下降到27 542人,老龄化速度由6.5%上升到17.8%[24]。

老房子需要修缮,居住环境需要维护,但缺乏相关机构投入资金更新新城。新城当地政府没有相应的财力。东京都政府和作为新城建设主体的城市更新机构(日本住宅公司的前身)并没有为新城的更新做出贡献。事实上,东京都政府和市区重建局分别于2003年和2006年退出新城的开发,将剩余的244 hm2未开发土地出售给私人房地产开发企业。虽然中央政府制定了旧房改造补贴制度,但仅限于改造前的勘察费、规划设计费和房屋拆迁费,以及建设过程中的土地基础设施建设费和公共设施建设费,以国家补贴的三分之一和地方政府补贴的三分之一为上限,而不是房屋本身的改造补贴。

旧住宅和居住环境的问题只能留给市场去解决。2010年2月底至2013年11月,在塔玛新城2丁目居住区完成了一个涉及市场的改造项目,也是新城第一个改造项目。这个小区是1971年开始居住的,是塔玛新城最早的小区之一。关于重建的讨论始于1989年,居民自发成立了一个重建审查筹备委员会,并积极要求日本国土交通省、东京都政府和Tama市政府放宽容积率限制。到2006年,容积率终于从0.5提高到1.5,使得原来的多层住宅改建为高层住宅成为可能,剩余的房屋分配给原居民后可以在市场上出售,大大减轻了原居民的经济负担。随后,原住户达成了重建协议,具体的重建方案、剩余新房的建设和分配都交给了民营房地产公司。重建后,户数从640户增加到1 249户,平均每户面积从40 m2增加到100 m2[18]。住宅区距离新城中心站只有7分钟的步行距离,位置非常好,这是通过市场手段进行改造的最重要前提。而可能被类似模式更新的小区只有少数,离站远的都被私人地产开发商“敬而远之”。

3.3泡沫经济后的工业发展

1986年中央政府修订《新住宅城市街道发展法》后,塔玛新城发展工业在法律上成为可能。从1989年到1994年,被称为新城中心站商业中心的“大建设时代”。由于中心站附近容积率提高到7,建成建筑量约39万m2,约占现有建筑面积的三分之二,吸引了部分企业和商业设施入驻[25]。泡沫经济时期,东京中心区地价上涨,写字楼用地供不应求。空入住率一度接近于零。在一定程度上,鼓励企业将一些职能转移到郊区,以降低运营成本。但泡沫经济破灭后,东京都中心区地价下跌,写字楼供应过剩。此外,日本经济整体停滞,使得塔玛新城产业引进缓慢。

塔玛新城横跨四个行政城市,没有统一的管理机构,产业发展由地方政府负责。以塔玛市为例,该市约60%的面积和70%的人口属于塔玛新城,塔玛市对企业入驻采取了激励制度,对企业雇佣当地公民吸引产业采取了税收减免和现金激励。从图6的从业人数和户数变化可以看出,80年代中后期以来,塔玛城的沉睡城市性质正在发生变化,转向职业与居住均衡的方向。但从图7所示的2011年塔玛市产业结构占比来看,从从业人数来看,批发零售、餐饮住宿、医疗福利、生活服务、娱乐业等与生活服务相关的行业占比接近一半,说明塔玛市的城市性质仍然是区域性的生活服务中心,但相对缺乏高科技、金融、保险等非生活服务。随着未来新城人口的加速老龄化和减少,作为支柱产业的批发零售业(从业人员占17.1%)和餐饮住宿业(从业人员占10.4%)很可能受到较大影响(图8)。

图6塔玛市职工和家庭数量的变化

  

图7 2011年塔玛市产业结构

图8塔玛新城的生命周期

4讨论和结论

4.1日本大都市区郊区沉睡城市衰落的过程及原因

日本经济快速发展时期,大都市区郊区的沉睡之城在短时间内为在中心区工作的人们提供了大量的住房,支撑了就业人口向中心区的集中。日本快速且地理高度集中的城市化模式,决定了建设具有睡眠城市性质的新城市,可能是大都市中心区人口疏散的最佳选择。到那时,如果选择建设一个功能全面的新城,必然需要更多的时间,加剧城市圈的拥堵,影响经济增长速度。在日本以发展经济、赶超欧美为首要目标的时代,这当然不愿意被中央政府看到。从支撑经济快速发展的角度来看,这些沉睡的城市在快速城市化和经济快速发展时期是成功的。

1973年第一次石油危机后,日本经济由高速增长向稳定低速增长转变,人口向大都市地区的快速迁移突然停止,使得大都市地区人口增长率放缓,保持在较低水平。由于大都市区人口从中心区向郊区迁移,大都市区人口增长突然放缓会影响郊区沉睡的城市,存在一定的时滞。到了20世纪80年代中后期,郊区沉睡城面临着人口增长缓慢的困境,被迫开始向发展产业转型。然后是经济危机。90年代初泡沫经济破灭后,日本经济发展停滞不前。为了刺激经济复苏,重塑日本的世界形象,中央政府实施了“一心一意生活”运动和城市更新政策,鼓励私人开发商在大都市中心区进行大规模住宅开发和城市再开发。在大都市区增长几乎停滞的背景下,人口和资本集中在大都市区的中心区域,使得郊区的土地和住房不可避免地面临衰退。

发展到一定阶段的新城,也遇到了各种内部问题。住房和基础设施正在老化,居民的老龄化使得老房子及相关设施的设计不再满足居民的需求。这些都需要投入资金进行修复,但当地政府并没有相当的财力,上级政府及其公共部门也基本退出了新城的开发。随着新城人口的减少和人口老龄化的加速,住房空入住率上升,业务开始陆续撤退,逐渐失去昔日的辉煌。

以塔玛新城为例,它目前所面临的一系列困境并不是由它原本沉睡的城市性质造成的,根本原因在于中央政府和东京都政府主导的东京都市区发展战略的转变。在东京都市区增长趋于停滞的大环境下,为了刺激经济发展,上级政府通过政策鼓励私人开发商在中心区大量建造新房,重新开发城市,但不投入资金改善郊区老化的房屋和基础设施,进一步加速了郊区房屋的贬值和整体下滑。

塔玛新城的命运更多的是取决于上级政府的区域发展战略,而不是本身。虽然日本有地方自治的政治制度,但地方发展在很大程度上仍然依赖中央政府。日本经济发展的政府模式的特点是中央政府的积极参与和对外国投资的严格限制[28]。中央政府严格控制资金流向,地方政府很难靠自身力量吸引资金。当东京都市圈的发展战略不再关注Tama新城时,必然会衰落,这与是否是一个沉睡的城市关系不大。

4.2对中国的启示:新城规划必须始终与区域规划紧密结合

通过对日本都市圈郊区沃城和塔玛新城的案例研究,发现新城的职业与居住的平衡,不必过分强调。在快速城市化阶段,沃城可以根据应急需要进行建设,沃城可以在未来向职业和居住的平衡转变。更重要的是,新城的规划和发展要在区域背景下综合考虑,并在未来人口和经济环境的变化中进行调整。区域发展规划与新城发展规划密切互动。如果新城的发展偏离了区域发展,很可能会导致新城的衰落。

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文章来源:《国际城市规划》,2017年第1期

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