2017到2019专题之「COP26解读」发达国家每年1000亿美元援助落空，气候大会能否带来希望？

记者|王品

在《联合国气候变化框架公约》第二十六届缔约方会议(COP26)在英国格拉斯哥举行之际，发达国家此前承诺每年向发展中国家提供1000亿美元的气候援助距离完全兑现。

德国和加拿大政府为COP26提供的气候融资实施计划显示，发达国家未能如期实现每年提供1000亿美元气候援助的目标。这一承诺要推迟到2023年才能兑现。

2009年哥本哈根气候大会上，发达国家承诺到2020年将向发展中国家提供每年1000亿美元的气候援助，以帮助发展中国家减少碳排放并应对气候变化的影响。后来，该承诺也成为了2015年《巴黎协定》的一个重要组成部分。

OECD今年公布的最新数据显示，2015年《巴黎协定》签订以来，发达国家拿出的气候援助金额一直在增长，但远不足以兑现承诺，且涨幅还在逐年减小，2019年仅比前一年增长了2%。发达国家每年气候援助从2016年的585亿美元增长到了2019年的796亿美元，但这仍与1000亿美元的目标有超过20%的距离。

近几年来气候援助的增长主要是由政府提供的公共资金所贡献的。2016年到2019年，发达国家政府提供的双边或多边气候援助从469亿美元增长到629亿美元，对总增长额的贡献占比达到四分之三。

而私人部门提供的资金则增长乏力，2017年至2019年一直在140亿美元左右，2019年还不升反降，从2018年的146亿美元下降至140亿美元。这一数字还不到2016年气候融资路线图所设定的目标的一半。

2020年气候援助的准确数据要到明年才能正式公布。不过，按照此前的趋势并考虑到新冠疫情的影响，2020年发达国家提供的气候援助几乎一定少于1000亿美元，标志着发达国家十余年来在气候变化领域的一项关键承诺遭到失败。

COP26主席、英国国会议员阿洛克·夏尔马（Alok Sharma）表示，气候援助承诺未能兑现是“极其不幸的”，但他同时也希望新的气候融资实施计划能够为全球各国提供信心，未来五年内发展中国家将收到5000亿美元以上的气候援助。

好消息是本届气候大会很可能将使气候援助更加侧重于帮助低收入国家应对气候变化。此前的气候援助中与适应气候变化相关的支出虽然在2013年至2019年间翻了一番，但减缓气候变化的支出仍占主流，2019年为508亿美元，占气候援助总额的近三分之二。

减缓气候变化的支出中，很大一部分被用于帮助中等收入国家减排，低收入国家则获益不多。当前，许多低收入国家是气候变化引发的极端天气等灾害的严重受害者，因此最新的气候融资实施计划中包含了增加适应性支出的条款，要求到2025年减缓和适应支出之间更加平衡。

气候援助是本届气候大会的一项重要议题。各国在气候援助方面能否达成共识，一定程度上决定了气候大会取得成果的多少。由于许多发展中国家提交的减排目标以获得气候援助为条件，因此气候援助也直接决定了《巴黎协定》提出的2摄氏度乃至1.5摄氏度的控温目标能否实现。

由48个国家组成的“易受气候影响脆弱国家论坛”（Climate Vulnerable Forum）的顾问萨利姆·胡克（Saleemul Huq）认为，发达国家此前承诺帮助发展中国家应对气候变化，现在却迟迟不能完整兑现，其信用已经受损。

胡克表示，气候援助承诺的失败有可能在气候大会上破坏其他所有的成果。小岛屿国家联盟也指责发达国家出尔反尔，称1000亿美元援助承诺未能兑现对国际互信的影响不可低估。

气候大会开幕之后，多个发展中国家的领导人呼吁发达国家尽早兑现承诺。南部非洲国家马拉维总统拉扎勒斯·查克韦拉（Lazarus Chakwera）在发言中表示，发达国家承诺的气候援助的性质与其说是捐款，不如说是为发达国家过去的碳排放所支付的“清理费”。

联合国秘书长古特雷斯也认为，发达国家目前提供的气候援助太少，尤其与疫情期间刺激经济的数万亿美元巨额支出相比更加相形见绌。古特雷斯称，将全球平均气温升幅控制在1.5摄氏度的成败将在未来十年决定。发达国家为了重获国际社会的信任，必须加快兑现承诺。

本届气候大会召开前夕，一些发达国家也作出了新的气候援助承诺。意大利政府表示其在未来五年内所提供的气候援助将扩大三倍，达到每年14亿美元。美国总统拜登9月也承诺，到2024年美国提供的气候援助将翻倍至114亿美元。

世界资源研究所（WRI）的分析认为，即使拜登政府能够信守这一承诺，美国114亿美元的气候援助金额仍不到欧盟2019年提供的245亿美元的一半。如果每年1000亿美元的气候援助总额在发达国家之间按照排放量、经济体量和支付能力等因素公平分配，美国应当付出的援助数额应当在450亿美元以上。

美国总统气候问题特使约翰·克里则在气候大会上称自己有信心很快实现每年1000亿美元的气候援助目标。他同时也表示，每年1000亿美元还远远不够，有效应对气候变化需要至少数万亿美元的支出。

联合国的分析也证实了这一点。联合国气候变化框架公约资金问题常设委员会10月中旬发布的一份报告显示，发展中国家提出的减排目标中有明确资金条件的部分需要的气候援助总额高达5.8万亿至5.9万亿美元，而这一部分还仅占减排目标总量的41%。因此，发展中国家真正需要的援助总额将远远高出目前估计的数字。