欧盟于2005年1月设立了碳排放交易体系。2008年11月19日，欧盟通过法案决定将国际航空业纳入ETS。2012年1月开始，所有从欧盟起飞和降落欧盟的航班都要受到欧盟碳排放交易体系的管制。并规定，航空公司有配额且可以用配额去交易，如果配额不够可以从其他航空公司或者产业购买配额。对拒不执行的航企将施以超出规定部分每吨100欧元的罚款以及欧盟境内禁飞的制裁。 国际贸易和可持续发展中心（ICTSD )项目官Joachim M onkelbaan在研讨会上指出，欧盟碳排放交易体系适用于所有的航空公司，不论是不是欧盟的都会受到管制。碳排放交易体系对飞入和飞出欧盟上空的航班都适用。要注意的是，欧盟的碳排放交易体系同样适用于发生在欧盟外的，比如说从澳大利亚到欧盟的航班，航空公司需要为全程付费而不是仅仅在欧盟上空的航段付费。同时也有一个豁免条款，适用于实施了同等措施的国家，也就是说，如果中国将航空业也纳入碳排放体系，那么欧盟可以给中国的航空公司豁免权。 尤其应注意的是，碳税的征收只对最后一段航程适用。比方说一家航班是从香港飞往法兰克福，就需要对全程航班付费，但是如果不是直飞航班，而是从香港起飞在迪拜转机再飞往法兰克福，就只需要对迪拜到法兰克福这段航程付费。这段从迪拜到法兰克福航程就叫做“最后一程”。 欧盟的碳关税交易体系是个有上限的交易体系，该上限是从2004年至2006年平均碳排放量的97%。如果航空公司的碳排放量高于这个97%的上限，那么他就必须去购买配额。这个上限还会逐步降低，在2013年这个上限就会降低至95%。但这不意味着航空公司要去购买上限内的所有配额，因为上限以内的85%配额是免费的，只需要买另外15%的配额。免费的配额量也会随着上限的下降而逐步降低，到2013年就只有82%的配额是免费的。如果不遵守这个规定，罚款将达每配额量100欧元。 Joachim M onkelbaan指出，航空公司有方法将排放量保持在免费配额内，方法一是提高燃料的利用率，买新飞机或者提高旧飞机的燃料利用率。二是使用生物汽油，但这也许不像人们想象的那么有效。因此保持在配额内还是困难的，毕竟航空业在以每年5%的速度增长。 从现在来看，欧盟该体系并未产生大的经济影响，现在的价格是每配额6欧元，这会使得一张从欧盟到澳大利亚的机票价格会上涨不到10欧元。 欧盟的这个举动是一系列多边解决方案和谈判未果的结果。国际民航组织2010年的一个决议，要求采取以市场为基础的措施。但是很多成员国都对这个决议表达了保留意见，他们认为单方面措施不能被允许。 与会人士认为，这里有三个核心的法律问题需要讨论，一是欧盟是否有权力对欧盟以外产生的碳排放进行收费，国际公法如何规定的？二是欧盟的这个行为是否与欧盟在多个双边、多边协定下的内容相一致？三是是否与欧盟在WTO体系中的权利相符合。
2009年底美国航空运输协会和3家美国航空公司以欧盟征收航空碳税违反《芝加哥公约》等为由起诉欧盟，欧洲法院于2011年12月宣布欧盟此项政策并未违反相关国际法以及双边的“开放领空协议”，从而驳回美国航空运输企业就此提出的诉讼。但与此同时，欧盟法院没有对该体系是否符合W T O规则作出认定。 欧盟征收航空碳排放税对WTO法提出了挑战。 Joachim M onkelbaan指出，首先，欧盟的体系并不是税收或者费用。有五个原因：一是当航空公司购买配额时，并不是行政事业收费。二，配额价格遵循的是市场规律。三，并不事先给定价格。四，要求购买碳配额和对某种行为收费是不同的行为。五是配额可以转售，是有价值的。 其次，在关贸总协定下，欧盟条款可能会违反11.1条，1.1条，5.6条。11.1条，禁止数量限制。但这是个边境措施，国际运输是否适用是个问题，因为发生在入境之前。如果使用的话，那么欧盟不能采取这个措施，因为11 .1条只允许征收税收和费用。1.1条关于最惠国待遇和国民待遇。这两项义务是否适用国际运输？是否会因原产地产生歧视待遇？因为较远的航班要征收较高费用。5.6条，关于转运的规定。欧盟现在的体系中，直飞航班比经停航班付费更多，这就产生了对转运商品的歧视问题。 再次，是在服务贸易总协定下，欧盟条款适用于国外消费的情况。但这同样也会产生最惠国待遇和国民待遇是否适用于国际运输的情况。但是，W T O协定下也有例外，比如关贸总协定第20条，因为环境和健康的原因，允许成员方为了保护可用竭自然资源采取与W T O规则不一致的措施。争端解决机构曾经有类似裁决，认为新鲜的空气也是属于这种自然资源的。20条允许为了保护人类、植物、动物的健康和生命而采取的措施。但是同时要求这些措施以非歧视的方法实施，特别是对进口商品和国内商品之间不能产生歧视。由于欧盟境内的航班也在碳排放交易体系之内，所以可能不产生歧视。 服务贸易总协定第14条也同样允许采取措施，同样也规定一个条件是不能造成任意性的歧视。如何判断一项措施是否造成任意歧视？Joachim M onkelbaan指出，首先看目标，欧盟碳排放体系的目标是减少航空业的碳排放。其次要看不同国家之间是否相同情况，从碳排放来看是一样的。但是从法律角度来看，国家之间存在不同，比如说欧盟采取了体系而很多其他国家没有。三是要看是否在不同国家之间造成歧视，因为欧盟是唯一一个采取这个体系的，所以还没有判例，如果是与其他没有实施此体系的国家相比，就是有歧视的。比如从香港飞欧盟的航班就比从迪拜经停的航班付费高。四是这种歧视是否合理？从政策目标来看也许是合理的，除了最后一程航班的规定。 此外，在服务贸易总协定的航空运输附件中也有一些排除条件。 Joachim M onkelbaan最后的结论是，欧盟航空碳关税措施违反多个W TO条款，包括关贸总协定的1.1，11.1，5.6条款，但也可能符合W TO的例外条款。此外，涉及到完全与欧盟不相关的航班上可能也会产生一些法律问题。这一结论得到与会人士的认同。但Joachim Monkelbaan认为，服务贸易总协定下诉诸WT O尚有困难，因为根据《芝加哥公约》规定。在诉诸WTO之前，应该穷尽其他措施。本案是在国际民航组织下面的争端解决程序，然后才能进入WT O的争端解决机制。所以应该先关注国际民航组织下的解决。 有与会人士提出，WTO是一个具有强制管辖权的争端解决机制，至今还没有一个案子是因为管辖权的问题被驳回，即使没有提交《芝加哥公约》，也可以直接提交W T O。 对此，Joachim Monkelbaan认为，结果很难预料，如果中国直接提交WTO，那么会直接打回国际民航组织。他认为，通过诉讼解决争端并不一定是好办法，现在国际民航组织内部也已经开始了一系列的谈判，这些谈判都是为了寻求更有建设性的方案。 锦天城律师事务所合伙人冯雪薇则认为，WT O的管辖权的问题不是那么简单的，和如何诉讼有关系。“如果是告配额费用，那么应该是航权，被排除在外，由《芝加哥公约》解决。如果是告罚款，是否可以排除例外条款，也就是不排除。在服务贸易协定下的第三款，航空服务的营销，如果收罚款增加了航空公司的成本，影响了他的营销，那么这件事是否就视作为排除的例外，因而可以去诉。” Joachim Monkelbaan回应认为，如果是诉罚款，可能可以被看做税收和收费，但是在服务贸易下诉，欧盟抗辩会比较难。因为根据服务贸易14条，必要性标准很高，欧盟需要证明是有必要的保护人类健康。而在货物贸易下，欧盟可以用20条反驳，因为没有必要性的要求，保护自然资源相关的就可以，比较容易做到有力抗辩。 中国人民大学法学院教授韩立余认为，现在去WTO诉讼不是好办法，效力可质疑。因为WT O缺乏相应规则来约束这个问题，如果缺乏一般规则，仅仅用例外条款解决的话，就很难解决，因为例外条款太宽泛了。从欧盟角度来说，欧盟有没有权力征收？欧盟是发达国家，比我们更早发现到了面临的碳排放和环保的问题，欧盟最先遇到这个问题，他有权力关注解决这个问题，也有权力解决境内问题，但是涉及到境外问题，通过国际机制不可能达成一致，因此欧盟必然采取单方面措施。但是欧盟法院的裁决，认为欧盟没有违反国际法，目前还找不到合理的国际法规范。 “如果我们提起诉讼，有可能会成功，但是举证责任非常复杂。即使欧盟在诉讼中输了，还涉及到执行裁决的问题，执行裁决的标准是什么？WT O规则是由被诉方来解决执行裁决，那么又会演变成无休止争端。所以诉诸WTO不可取，或者无效。”韩立余说。★
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