城镇化规划 湖南发布2015—2020年新型城镇化规划（全文）

中共湖南省委湖南省人民政府关于印发湖南省新型城镇化规划的通知

市、州、县、市各区委员会，市、州、县、市人民政府，省直机关单位:

现将《湖南省新型城镇化规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

该规划是今后一个时期指导全省城镇化健康发展的宏观、战略性和基础性规划。各级各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，充分把握推进新型城镇化的意义、指导思想和客观原则，切实加强城镇化工作指导，科学实施《规划》，确保《规划》提出的各项任务落到实处。

中公浑南胜围挡晓

湖南省人民政府

2015年9月9日

附件:

湖南省新型城镇化规划

城市化是人类社会发展的自然历史过程，是现代化的重要标志。湖南地处东部沿海地区与中西部地区、长江开放型经济带和沿海开放型经济带的过渡地带。是中国重要的农业大省和人口大省。积极稳妥推进城镇化，有利于全面融入国家区域战略，促进各省协调发展。有利于加快产业结构升级，促进经济持续健康发展。有利于打破城乡二元体制，促进农业和农村农民问题的解决。有利于维护社会和谐稳定，促进社会全面进步。这对我省全面建设小康社会，加快现代化建设，努力谱写中国梦湖南篇章，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

以党的十八大、十八届三中、四中全会和中央城镇化工作会议精神为指导，编制了《湖南新型城镇化规划》、《中共湖南省委关于贯彻落实中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的实施意见》、《湖南主体功能区规划》和《湖南新型城镇化工作会议精神》。规划期从2015年到2020年，远景是2030年。

第一章是湖南走新型城镇化道路

推进我省城镇化，必须立足省情，准确把握我省经济社会发展新趋势，遵循城镇化发展规律，科学规划具有时代和湖南特色的新型城镇化道路。

第一节现实基础

改革开放30年来，我省城市化取得了显著进步，城市经济快速增长，生活环境不断改善，城镇面貌焕然一新。然而，一些深层次的矛盾和问题也逐渐显现出来，对城市化的健康发展提出了巨大挑战。

1.主要成就

——城镇化进程加快。1978年至2013年，全省城镇人口从593.9万人增加到3208.8万人，城镇化率从11.50%上升到47.96%，年均增长1.04个百分点，其中2000年至2013年年均增长1.40个百分点，超过全国平均速度，高于90年代全省水平。城市化进入快速发展阶段。

——城市布局和规模结构进一步优化。长株潭城市群一体化程度不断提高，洞庭湖、湘西、湘南城市化进程加快。1978年至2013年，该省城市数量从10个增加到29个，建制镇数量从154个增加到1138个。目前，全省有3个大城市、8个中等城市和18个小城市，规模相对完整、功能互补的城镇体系基本形成。

注:根据城镇常住人口统计。

表1城市数量和规模的变化

城镇类型1978-2013

300-500万人口的第一类大城市

100-300万人口的二类大城市02

50-100万人口的中等城市18

第一类小城市20-50万人96

人口不足20万的ⅱ类小城市12

城市总数1029

城镇的数量是1541138

其中:县城9071

——城镇综合承载力不断提高。水、电、气、路、通信等市政设施不断改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务进一步完善。随着制造业和服务业的快速发展，开发区、园区等产业的就业载体功能不断增强，全省转移就业人口显著增加。

表2城市市政和公共服务设施主要指标

指标年份

2000-2013

水渗透率97.596.9

气体渗透率为7891.9

生活垃圾无害化处理率为50 . 596%

污水处理率为27.388.4

人均公园绿地面积为5.19平方米

人均道路面积7.013.8

人均居住面积为11.847平方米

普通中学45053878

每千人床位数2.24.7

——城市可持续发展能力增强。“两型”社会综合配套改革试验扎实推进，建设美丽湖南形成广泛共识，生态文明建设迈出坚实步伐。十二五以来，单位GDP能耗和二氧化碳排放量分别下降了17%和16%。湘江流域水污染治理等重点整治工程初见成效，城乡生态环境质量稳步改善。

2.主要问题

——户籍人口城镇化率低，农业转移人口城镇化进程滞后。在常住人口城市化率明显低于全国平均水平的情况下，2013年登记人口城市化率为22.26%，比常住人口城市化率低25.70个百分点，两者差距比2000年增加14.95个百分点。特别是2005年以来，登记人口城市化率长期停滞不前，约有800万人在城市生活工作但没有定居。农民工参加企业职工养老保险和职工医疗保险的比例较低，教育、卫生等城镇公共服务不覆盖全部农业转移人口。

-城镇规模小，辐射能力弱。全省11个大中城市中，6个城区人口60万左右，竞争力和带动能力不强。71个县城平均人口规模为11.8万人，聚集产业和人口的潜力没有得到充分发挥。县级以下城镇平均人口9600人，服务功能有待提高。

——城市建设方式粗放，特色不突出。2004年至2013年，城市建成区面积增长76%，远高于城市人口23.40%的增长率；农村人口减少560.1万人，但农村居民点用地增加1184平方公里。城市平均容积率为0.40，低于全国平均水平0.51。单位国内生产总值能耗和单位工业增加值用水量分别高于全国平均水平14%和34%。有些城市缺乏自然和湖湘文化个性，有些城市景观与所在地区的自然地理环境不协调。

——城市公共服务水平低下，“城市病”日益突出。城市用水量、城市燃气消耗量、建成区绿地率、人均公园绿地面积和人均道路面积均低于全国平均水平。教育、医疗、文化、社会保障等公共服务体系不健全，大中城市出现了交通拥堵、环境污染、教育医疗资源短缺等“城市病”。

——体制机制不完善，影响城镇化健康发展。城乡分割的户籍、土地、社保、财政、税收和行政管理体制制约了农业转移人口的市民化，阻碍了城乡一体化的发展。

第二节发展趋势

我省已进入城镇化率30%-70%的快速发展时期。城镇化空格局逐步形成，农业转移人口规模快速增长。要适应内外部环境和条件的深刻变化，把城镇化推进到质量和速度并重、质量提高为重点的转型发展新阶段。

3.城市化面临新的机遇

党的十八届三中全会制定了全面深化改革的规划，户籍制度、土地管理、财税金融、生态环境等重点领域改革步伐全面加快，为新型城镇化提供了强大动力。中国进一步推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设，依托黄金水道打造长江经济带，打造长江中游城市群。特别是提出了引导中西部地区1亿人就近城市化的战略规划，为湖南充分发挥“一带一部”的区域优势，在更大范围内配置生产要素和经济资源，全面提高基础设施水平，承接更多更好的产业转移，扎实推进新型城镇化提供了重要条件。

4.城市化转型的要求更加迫切

从外部环境来看，中国经济发展进入新常态，增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，增长方式从规模速度的粗放型增长转向质量效益的集约型增长。从内部环境来看，一方面，省内适合规模发展的地区很少，工业化、城市化挤占了大量的农业区和生态区，91%的土地资源处于开发利用状态，人地矛盾日益尖锐；另一方面，省外农业转移人口迁移速度开始放缓，省内城镇就业和生活比例增加，省内农业转移人口城市化、市民化需求日益增加。内外部环境的变化，使得以大量消耗土地等资源推动城市快速扩张为主的不可持续，以迁移外省为主解决农村劳动力进城就业问题的不可持续，以提供低水平基本公共服务降低成本为主的不可持续。加快城镇化发展方式转变，走新型城镇化道路势在必行。

5.城市化转型的条件日益成熟

经过改革开放30多年的快速发展，我省经济实力实现了历史性跨越，经济总量达到2.7万亿元左右，为推进新型城镇化奠定了坚实基础。覆盖全省、连接各县市的高速公路网基本形成，14个市县中有10个已接入高铁。快速交通网络在推进新型城镇化中发挥着越来越重要的作用，为优化城镇化格局提供了强有力的支撑空。“两型社会”建设和洞庭湖生态经济区国家战略规划的实施，提升了全省生态文明建设水平，为促进城市可持续发展创造了有利条件。

第三节一般要求

6.指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略部署，以人口城镇化为核心，以城市群为主要形式，以改革创新为动力，进一步增强产业和基础设施支撑能力，尊重自然生态格局和民族文化传统。构建与资源环境承载力相适应的城镇化空格局，全面提高城镇化质量，走出一条具有时代特色和湖南特色的新型城镇化道路，为全面建设小康社会、加快现代化建设、努力谱写中国梦湖南篇章奠定坚实基础。

7.基本原则

-以人为本，公平分享。以有序推进农业转移人口城镇化为推进新型城镇化的首要任务，积极引导农业转移人口落户城镇，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高城乡居民生活水平，促进社会公平正义，让全体居民共享城镇化现代化成果。

——同步四化，统筹城乡。以工业化、信息化、城镇化和农业现代化协调发展为推进新型城镇化的重要抓手，推进信息化与工业化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化与农业现代化协调发展，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，构建新型城乡关系。

——优化布局，集约高效。以城市群和区域城市群为推进新型城镇化的重要载体，以长株潭城市群为核心，以长株潭周边城市群为重点，依托综合交通网络和信息网络，以城际分工合作为纽带，推进大中小城市和小城镇协调发展。合理控制城市发展边界，优化城市内部结构空，促进城市紧凑发展，提高土地利用效率空。

——生态文明，环境优美。将推进城市生态文明建设作为推进新型城镇化的重要内容，加强环境保护和生态修复，节约和集约利用土地、水、能源等资源，有效保护耕地和基本农田，重点推进绿色发展、循环发展和低碳发展，减少对自然的干扰和破坏，促进绿色低碳生产生活方式和城市建设管理模式的形成。

-特色鲜明的文化遗产。以建设湖南特色人居环境为推进新型城镇化的重要方向，注重挖掘湖南文化遗产和优势，加强传统文化资源的挖掘、保护和利用，倡导地域差异和形式多样性，努力建设具有历史记忆、地域特色、文化魅力和民族特色的特色城镇。

——市场导向，政府引导。正确处理市场与政府的关系，坚持让市场在资源配置中发挥决定性作用，切实履行政府在制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

8.主要目标

——城镇化水平和质量稳步提高。到2020年，常住人口城市化率将达到58%左右，缩小与全国平均水平的差距；户籍人口城市化率达到35%左右，与常住人口城市化率差距缩小。城市基本公共服务实现居民人口全覆盖。

——城镇化空格局更加优化。“一核、两带、三组”的城镇化格局基本形成空，大中小城市和重点城镇服务功能明显增强，城市人口向东部更加集中。到2020年，长株潭城市群将进入国家级城市群行列，三大区域城市群将与一批具有专业特色的中小城市和重点镇协调发展，城市规模结构将更加完善。

——绿色低碳集约城镇化发展模式基本形成。城镇建设用地过快增长得到遏制，土地集约利用水平提高，新增城镇人口人均建设用地控制在100平方米以内，建成区人口密度明显提高。耕地得到严格保护，永久性基本农田建设全面加强。节能产品和节能建筑广泛应用，可再生能源消费比例和资源能源利用效率稳步提高，大城市公共交通出行比例显著增加，两型社会经济生活模式成为主流。

——城镇综合承载力全面提高。城市经济全面发展，产业结构明显优化，基础设施和公共服务设施不断完善，智能化和信息化水平明显提高，自然景观和历史文化遗产得到有效保护，粗放式城市建设问题得到遏制，湖南的景观和文化特色在城市建设中进一步凸显。

——城镇化体系和机制更加完善。户籍管理、社会保障和城市治理等体制机制改革取得实质性进展；城乡土地管理体制改革取得突破性进展；财税体制、投融资体制和生态文明体系得到完善，城乡居民有序流动、安居乐业的制度环境初步形成。

表3新型城镇化主要指标

2013-2020年指标

城市化水平

常住人口城市化率约为47.9658

户籍人口城市化率约为22.2635

基本公共服务

农民工子女城镇义务教育覆盖率≥99

城镇失业人员、农民工和新增劳动力免费基本职业技能培训覆盖率95≥99。

城镇常住居民基本养老保险覆盖率≥95%

城镇居民基本医疗保险覆盖率为9598

城镇常住居民经济适用住房覆盖率≥23

基础设施

人口超过100万的城市公共交通占机动化出行的60%以上

城市公共供水普及率为84.690。

县级以上城镇污水处理率为95%

县级以上城市生活垃圾无害化处理率为86.395%。

城市家庭宽带接入能力≥50

城市社区综合服务设施覆盖率100%

资源环境

人均城市建设用地104.6≤100

城市可再生能源消费比例13

城市绿色建筑占新建建筑的50%

县级以上城镇建成区绿地率为32

地级以上城市空气质量达到国家标准的比例为80%

注:①城市保障性住房:包括公租房、棚户区改造和安置房等。

②人均城市建设用地:根据《国家城市土地分类与规划建设用地标准》，人均城市建设用地标准为65.0-115.0平方米，新建城市为85.1-105.0平方米。

③城市空空气质量国家标准:在1996年标准的基础上，增加了PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，并调整了PM10、二氧化氮和铅的浓度限值。

第二章扎实推进农业转移人口的市民化

按照尊重意愿、因地制宜、循序渐进、分类实施的原则，加快户籍制度改革，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，让全体居民共享城镇化成果。

第一节实行全面宽松和差别化引导的城市住区政策

以农业转移人口为重点，以中小城市为主要迁移场所，鼓励符合条件的农业人口及其家庭在城市定居，力争到2020年实现农业转移人口和其他常住人口在城镇定居850万人。

9.全面有序放开中等以下城市的定居限制

在城镇人口不足50万的小城镇，农业转移人口及其配偶、未婚子女和共同生活的父母，可以申请当地常住户口登记。

在城市人口50-100万的中等城市，有合法稳定的就业和合法稳定的住所，并按照国家规定在当地参加城镇社会保险的人员，本人及其配偶、未婚子女和共同生活的父母，可以在当地申请办理常住户口登记。

10.合理确定大城市的定居条件

在城市人口100万至300万的大城市，有一定年限合法稳定就业且有合法稳定住所，并按照国家规定参加一定年限城镇社会保险的人员，本人及其配偶、未婚子女、父母等。住在一起的人可以在当地申请永久居住登记。

市区人口300万以上的大城市可以对就业和住房条件提出更高的要求，也可以因地制宜建立积分结算制度。大城市合法稳定就业和参加城镇社会保险的要求不得超过3年。

11.放宽长株潭移民定居条件

逐步消除长株潭户籍差异。户籍在长株潭市辖区内的居民，只要有合法稳定的就业、合法稳定的居住并参加城镇社会保险，就可以申请迁入本人及其配偶、未婚子女和共同生活的父母的户籍。

第二节促进农业转移人口享受城市基本公共服务

加强对农业转移人口的公共服务供给，按照先存量后增量的原则，加快城镇基本公共服务向全体常住人口的延伸，加快农业转移人口向城镇的融合，提高城镇农业转移人口的生活水平和素质，有效释放农业转移人口市民化在促进公平、扩大消费、增加投资方面的积极作用。

12.确保随其迁移的儿童平等享有受教育的权利

将农民工子女义务教育纳入当地公共教育体系和财政保障范围，保障在城镇公立学校接受义务教育的农民工子女的学位供给，并纳入当地全纳学前教育和免费中等职业教育招生范围，逐步实现流入地农民工子女入学考试和高考。教育资源缺口较大的城镇应采取政府采购服务的方式，确保所有农民工子女免费接受义务教育。

13.稳定和扩大农业转移人口的就业和创业

-提高公共就业服务的包容性水平。完善城乡公共就业服务体系，将希望转移就业的农村劳动力纳入公共就业服务范围，提供就业、职业技能培训、劳动关系协调、劳动保障监察、调解仲裁、社保登记发放等“一站式”服务。，引导他们有秩序地到大中城市外出就业，或者就近在小城镇就地转移就业，在市区逐步稳定。加快全省统一人力资源信息平台建设，推进城乡就业供求信息共享，到2020年形成市州横向对接、各级纵向渗透的省级人力资源信息系统。

-将创业政策扩大到移徙工人。降低创业门槛，实施有针对性的减税和普遍减费等扶持政策，加大金融支持力度，强化金融服务，完善风险投资引导和创业培训服务，支持返乡农民工在城镇创业。

-加强对农民工的职业技能培训。实施农民工职业技能提升计划，以初中毕业生、退伍军人等新型农村劳动力为重点，面向产业发展和用人单位需求，对有就业需求和培训愿望的城乡劳动者开展就业创业培训。在规划期内，每个外来务工人员将至少接受一次免费的职业技能培训。落实政府职业培训经费补贴政策。鼓励农民工取得职业资格证书和特殊职业技能证书，并按规定给予职业技能鉴定补贴。

第1栏农村转移劳动力职业技能提升计划

就业技能培训。依托职业院校、技工学校、职业技术培训基地等培训机构，以及行业协会和优势骨干企业，对转移到非农产业的农民工开展特殊技能或初级技能培训。加大各级政府投入，免费为农民工提供就业技能培训，每年约100万人次，基本消除新增劳动力非熟练就业现象。

02工作技能提升培训。鼓励企业结合行业特点和岗位技能需求，对已签订劳动合同的员工进行岗位技能提升培训，每年培训60万人次。支持在职人员继续教育基地建设。

高技能人才与创业培训。完善补贴政策，实施中高级技能劳动力高技能人才培养计划，每年培养高技能人才5万余人。提高有创业意愿和具备创业条件的农民工创业能力的培训。

04劳动预备培训。对初中毕业生和未能在农村继续深造的农村退役士兵开展后备专业技术培训。

05社区公益培训。鼓励街道和社区对农民工开展公益性文化教育和培训，开展科普宣传和文化教育，提高农业转移人口的科学文化素质。

06职业技能培训能力建设。推进工学结合、校企合作、顶岗实习，升级改造一批职业培训基地。鼓励企业设立联合职业教育机构，建立学校教师与企业技术人员双向流动机制。理顺企业技能型人才上升通道，试点推进现代学徒制，促进技能型人才专业化发展。

14.扩大社会保障覆盖面

推进农民工城镇基本养老保险和农民工家庭城镇居民基本养老保险全面覆盖，促进城乡居民基本养老保险在城市和州之间的无缝衔接和顺利转移，不断提高保障水平，缩小与城镇职工养老保险的差距。完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险衔接机制，推进区域外定点医疗保险机构认定和异地就医即时结算。提高农民工参加城镇职工失业保险的比例，继续扩大高危行业和小微企业工伤保险覆盖面。

15.改善基本医疗卫生条件

将农业转移人口及其随行家庭纳入社区卫生服务体系，提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防治、职业病防治、优生优育等免费公共卫生服务，增强农业转移人口安置点疾病监测、疫情处理和突发公共卫生事件应对能力。按照与登记人口同等对待的原则，农业转移人口及其随行家属将纳入职业病和重疾医疗救助范围。鼓励农民工参加城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业的农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。

16.拓宽住房保障渠道

实施“两室两棚”工程，增加城镇保障性住房供应和租赁补贴，进一步规范建设、分配、运营和管理，让更多符合条件的农业转移人口安居乐业。优先安排公共租赁住房，支持农民工较多的开发区和工业园区集中建设农民工宿舍式或小户型公寓，支持农民工较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍，逐步解决工业园区稳定职工住房保障问题。农民工稳定就业将纳入住房公积金制度覆盖范围。

第三部分建立和完善促进农业转移人口城市化的机制

强化各级政府责任，充分调动社会力量，构建政府主导、成本分担、协调推进的农业转移人口市民化机制。

17.建立公民成本分担机制

政府承担义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房和市政设施建设等公共成本。各级政府根据基本公共服务的权力划分，承担相应的财政支出责任。企业实行农民工和城镇职工同工同酬制度，加大对职工技能培训的投入，依法为农民工缴纳养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费。农民工积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等。，并按照规定承担相关费用，以提高他们融入城市社会的能力。

18.完善农业转移人口的社会参与机制

促进农民工融入企业和机构，儿童融入学校，家庭融入社区，群体融入社会，建设包容性城市。提高农业转移人口在各级党代表、人大代表和CPPCC委员中的代表和委员比例，积极引导符合条件的农业转移人口参加党组织、工会、志愿者组织等社会组织，参与国家事务有序管理和城市社会管理。鼓励农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理，加强对农业转移人口及其随行家庭的人文关怀，丰富精神文化生活，增强责任感、认同感和归属感。

19.建立农业转移人口城市化的激励机制

——实行财政转移支付、新增建设用地规模与农业转移人口市民化相结合的机制。以城镇吸纳农业转移人口数量作为新建设用地指标配置的重要参数，鼓励城镇吸纳农业转移人口落户。在分配相关转移支付资金时，要充分考虑各地承担的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房建设、市政设施建设等公共成本。

——探索农业转移人口“三权”有效实现与城市定居的联动机制。全面实施房地产统一登记，加快完成集体建设用地、宅基地使用权等房地产权属登记发证工作。加快完善多种形式的农民土地承包经营权流转市场，完善县、乡、村三级服务管理网络，加强流转管理和服务。按照中央的统一部署，探索农民进城宅基地自愿有偿退出和再开发利用机制，提高农民进城定居能力。探索建立农村集体建设用地市场准入制度，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收入。探索农业转移人口集体收入分配权的有效实现形式。

第三章优化城市化的布局和形式

顺应省间结构演变趋势空，统筹规划，合理布局，构建以长株潭城市群为核心，依托三大区域城市群，东部集聚带和西部景观文化带差异化发展，大中小城市和小城镇协调推进的新型城镇化格局。

第一节长株潭城市群建设

从世界视角规划长株潭城市群发展，把长株潭城市群建设放在全省新型城镇化格局的首位，加快建设成为人口多、技术水平高、服务功能强、基础设施发达的城市群，进入国家级城市群行列。